推动“差异势能”转换为“项目动能”

——探讨济南市区域协调发展制度之维

(资料图片)

□商海岩

近年来，济南市上下践行新发展理念，通过“智造济南”“城市软实力”建设、“大招商、招大商”行动，不断招商引资，内外资项目蓬勃发展，逐步形成了济南“走在前”的大好局面。

济南市2023年“项目突破年”工作动员大会的召开，为济南市高质量发展绘就了新的蓝图。近年来，济南市发展越来越受到内外资的注意，疫情防控期间展示的产业链优势、经济发展的高度韧性以及高质量的公共服务，都给投资人留下了深刻的印象，形成了对济南未来可贵的“确定性”和“可预期性”信心。

当然，济南市在招商引资方面发展并不均衡，主要是各地价值匹配与要素丰裕度有差异。如历下区居住成本高，但是市场大；边缘区县居住成本低，但是市场较小；区域发展的差异造成投资的“成本洼地”与“价值洼地”并存，如果单纯依靠市场调节，可能出现区域资源拥挤与资源闲置并存的扭曲现象。如何构建以制度带动市场，通过“有为政府”的协调，实现各地招商信息协调，实现成本共担、收益共享，是值得探索的新课题。

“差异势能”转换为“项目动能”的制度难点

（一）区域项目落地“产权”的制度边界。区域项目落地“产权”是各区县激励的源泉，各地落地项目多、招商人员政绩突出，有利于以后的晋升、奖励，也有利于招商团队的声誉提高，带来招商良性的“棘轮效应”。济南市突出的是“大济南”思路，强调的是“一先三区两高地”建设秩序，营造的是高质量招商氛围。为此，应该在给予各区域自主权的同时，建立一系列的招商“规矩”，划定招商的“门槛”标准，打造济南市的招商“大品牌”。特别是在城市软实力、营商环境方面，给区域招商划定“红线”，实现一定的“产权”共享，使济南招商更有魅力。

（二）“有效市场”与“有为政府”结合的制度边界。“有效市场”是配置资源的基础方式，济南各区域的资源状况不同，项目成长的“空间”不同，应该尊重市场的安排，通过良性招商竞争推动各区域形成“服务红利”，提升营商环境质量。当然，由于信息不对称、不确定性等因素，市场配置资源并不一定都是万能的。在发挥市场基础配置作用的同时，还应该发挥“有为政府”的作用，城市的发展是动态的，发展过程充满不确定性，“有为政府”可以通过公共品的提供，降低企业的风险，也为济南市发展提供可预测性，及时调整政策，提升企业信心。

“差异势能”转换为“项目动能”的制度建设

（一）区域“势能”的制度突破。济南市内部区域都有自己的资源优势，形成了一定的招商“势能”。这些“势能”转化为项目落地的“动能”还需要一定的制度突破。如有的项目愿意跨区域落地，有的希望税收跨区域优惠等，这些在制度上要求打破区域限制，解决市内资源条件与生产不匹配的制度性难题。为此，济南市已经实现了一些突破：比如为企业提供“一口办理”、全链条、全天候、全生命周期的一站式服务，解决服务资源碎片化和涉企政策兑现难题等等。但是在深化企业福利、员工生活等生产与民生边界的复杂问题上，仍有一定的提升空间，需要采取一些有力的制度突破。

作为千年古城，济南有着丰富的历史文化资源、人文风俗资源；作为科技城市，济南的大数据资源、数据处理能力在国内也首屈一指。这些资源亟需推进市场化资源配置，应大力引入社会资本，推进这些领域的开放，实现“势能”的充分转化。

（二）区域“动能”的制度规范。“势能”转换需要制度的突破，“动能”行动也需要制度进行规范，提高招商过程中的“眼力”，完善招商制度的“防火墙”。一要构建区域联动机制，建立“可持续”招商制度。招商的空间是由当地土地资源、劳动资源、金融资源以及环境资源等决定的。在资源稀缺的情况下，应该推动区域的联动机制，充分利用各地资源的互补性，提供企业跨区域落地的便利，这样不仅可以防止企业落地集中造成的资源紧张，还能拓展招商空间，形成济南整体的“招商品牌”。当然，招商项目的公共资源成本要精确核算、共同分担，溢出的收益也应该互相贡献，激励各区域提高服务质量。2022年8月，济南市出台了《关于开展招商引资“九大行动”的实施意见》，建立起“精准招商”的“五个一”工作机制，因地制宜，推动优质企业落地，建设特色园区，取得了很好的效果。二要引入社会专业机构，构建招商风险“防火墙”。不仅要关心公共资源利用的“可持续性”，更要关注企业经营的“可持续性”。为此，应该引入专业评估机构，对投资方的资产韧性、盈利性、经营与财务风险等进行评估，防止以次充好的企业骗取审批资源，倒卖甚至诈骗。对于落地项目，应该严格要求，限期必须开工，防止企业利用招商优惠制造“假大空”现象。还应该跨区域对项目进行监督，防止企业“重复抵押”“多方套资”，构建起跨区域联动的“防火墙”。

综上所述，跨区域协调是“有为政府”推动招商“有效市场”形成的重要行动，在区域招商空间的“产权激励”与协调共享方面，制度起着关键的作用。因此建议：一要确立区域“产权”边界。“产权”边界是各级政府激励的重要源泉，只有做好招商空间的合理边界，“亲兄弟明算账”，招商才有积极性，才能建设高质量招商服务。二要规范区域招商制度，共建济南“大品牌”，走可持续招商之路。防止各区域在招商时“相互竞价”、不顾禀赋条件随意配对，构建起济南“大品牌”的共建制度，引导各区域可持续性招商。

目前，济南市已经出台《济南市优化营商环境条例》《关于开展招商引资“九大行动”的实施意见》等一系列政策，为优质招商、可持续招商、区域协调招商打好了基础，给各地招商工作树立了典范。（作者系山东财经大学经济学院副教授，硕士生导师，经济学博士）